株洲市天元區人民政府
行政復議決定書
株天政復字〔2024〕298號
申請人：姜XX
被申請人：株洲市天元區雷打石鎮人民政府
申請人認為被申請人株洲市天元區雷打石鎮人民政府作出的《限期拆除違法建筑決定書》侵犯其合法權益，于2024年11月20日向株洲市天元區人民政府提出行政復議申請。本府收到行政復議申請后，經審查，于2024年11月26日依法予以受理，適用普通程序審理，延期三十日審理，并聽取了雙方意見，現已復議終結。
申請人請求：依法撤銷被申請人于2024年11月14日對申請人作出的《限期拆除違法建筑決定書》。
申請人稱：申請人系湖南省株洲市天元區雷打石鎮養鯉村村民。申請人自1998年起于被申請人正門旁經營藕煤生意，被申請人自覺影響其形象衛生，遂協調申請人將廠房遷入申請人自家農田。2005年，經被申請人聯合養鯉村村民委員會作出《建房用地報告》批準在自家農田建設生產經營場所（即株洲市發達管業有限公司），后依法辦理營業執照并在此長期經營至今，其間從未被有關部門認定為違法建筑。2024年11月14日，被申請人作出《限期拆除違法建筑決定書 》（以下簡稱“《決定書》”）稱：“你（單位）因違反了《中華人民共和國城鄉規劃法》第四十一條之規定，所建設的建筑物屬于違法建筑。現依據《中華人民共和國城鄉規劃法》第六十五條之規定，我鎮人民政府作出如下決定：限你收到本決定15日內自行拆除……”申請人認為，首先，被申請人作出的《決定書》直接設定了申請人限期自行予以拆除的義務，對申請人的權利義務產生了影響，屬于行政復議的受案范圍。其次，被申請人作出的《決定書》實體和程序上均違法，事實認定錯誤，法律適用錯誤，依法應予撤銷。
《決定書》事實部分存在重大錯誤。案涉《決定書》事實部分稱：“經調查核實，當事人未經規劃部門的審批，擅自在雷打石鎮……建設房屋……未辦理相關用地規劃審批手續無房屋產權證。” 案涉建筑系被申請人出于其私人利益，自覺申請人影響其形象衛生，于1998年協調申請人由原經營場所遷至現位置（申請人自家農田）。后，申請人多次與被申請人交涉，請求被申請人解決自身經營場所問題。2005年，被申請人聯合養鯉村村民委員會作出《建房用地報告》，允許申請人臨時使用案涉地點，至《決定書》送達前，再未采取任何措施為申請人安排經營場所，亦未就申請人為滿足被申請人私利而搬遷至其批準的臨時場所所受損失作出補償。始建至《決定書》送達期間，被申請人也并未就申請人案涉廠房屬于違法建設一事作出認定，而是在口頭告知該案涉地塊將被征收作他用后，反而作出此事實認定完全錯誤顛倒的《決定書》意在“以拆違代征收”，逃避支付征收補償，轉移自身責任與重大違法事實。
其次，《決定書》存在重大法律適用錯誤。案涉廠房始建于1998年，而《中華人民共和國城鄉規劃法》實施于2008年1月1日。對于農村集體土地上的自建房而言，不宜單純以權屬證明判定房屋合法性，此類未經登記的房屋，應綜合考慮建造歷史、使用現狀、當地土地利用規劃以及有關用地政策等因素，依法進行調查、認定和處理，無證在農村地區是很普遍的，過錯和責任往往不在農民頭上。這些自建房合法與否需要結合事實情況去判斷。《決定書》依據2008年1月1日實施的《中華人民共和國城鄉規劃法》認定案涉廠房為違法建筑，并限期申請人拆除，屬于基于事實認識錯誤基礎上的嚴重法律適用錯誤。根據當時適用的《村莊和集鎮規劃建設管理條例》第十九條規定：“興建鄉（鎮）村企業，必須持縣級以上地方人民政府批準的設計任務書或者其他批準文件，向縣級人民政府建設行政主管部門申請選址定點，經縣級人民政府建設行政主管部門審查同意并出具選址意見書后，建設單位方可依法向縣級人民政府土地管理部門申請用地，經縣級以上人民政府批準后，由土地管理部門劃撥土地。”可知，本案中被申請人在批地建房過程中存在重大過錯而導致房屋長期無證的，當事人的合法信賴利益應得到承認和保障，地方政府應按一定原則妥善處置，給予當事人適當的補償或者安置照顧，不能只管拆不擔責。
被申請人作出的《決定書》嚴重違反法定程序，依法應予撤銷。被申請人作出的《決定書》涉及申請人的重大財產權益且影響到申請人的人身安全權益，被申請人在作出《決定書》前，根據《中華人民共和國行政處罰法》第四十四條規定應當告知申請人有申請舉行聽證等權利，但是被申請人未進行告知，嚴重侵害申請人的合法權益，違反法定程序，依法應當予以撤銷。
被申請人作出的《決定書》既不符合比例原則，也未考慮實施改正措施的可能，亦未說明城市規劃的具體內容及實施年份，《決定書》依法應予撤銷。
一方面，被申請人所作《決定書》嚴重違反比例原則。案涉廠房為申請人安身立命之產業，被申請人作出的《決定書》實施后所造成的損害明顯高于達成目的所獲得的利益，嚴重違反比例原則。另一方面，即便被申請人執意違反“法不溯及既往”原則而適用 《中華人民共和國城鄉規劃法》第四十一條之規定，被申請人作出的案涉《決定書》亦不符合根據該規定的立法本意，《中華人民共和國城鄉規劃法》第六十四條還作出以下規定：“未取得建設工程規劃許可證或者未按照建設工程規劃許可證的規定進行建設的，由縣級以上地方人民政府城鄉規劃主管部門責令停止建設；尚可采取改正措施消除對規劃實施的影響的，限期改正，處建設工程造價百分之五以上百分之十以下的罰款；無法采取改正措施消除影響的，限期拆除，不能拆除的，沒收實物或者違法收入，可以并處建設工程造價百分之十以下的罰款。”本案中，因被申請人過錯而產生此糾紛，被申請人卻絲毫沒有考慮改正措施實施之可能，未考慮到維持原狀或原狀基礎上改善等情況會給申請人及村鎮帶來怎樣的利好，僅徑自下達《決定書》意在拆除案涉廠房，同時，被申請人也未說明基于歷史原因而存在的案涉建筑將對當前規劃產生怎樣的影響，以及當前規劃的具體內容，規劃實施的年份，若以憑空的規劃或可能為最近的規劃來要求拆除早已建好、人民早已在其中經營、使用的生產經營場所顯然不符合依法行政、合理行政要求。故，案涉《決定書》既然不合理、亦不合法，依法應予撤銷。
被申請人稱：一、申請人建筑物在建設時是以臨時建設為由提出申請，且早已超過使用期限；該建筑物至今未辦理相關用地、規劃審批手續，無房屋產權證，未取得鄉村建設規劃許可證等，屬于違法建筑。
1、本案所涉建筑物經被申請人現場勘查、取證調查及對申請人進行談話等，已確認案涉建筑物于2005年之前建設，2005年7月5日，申請人提出《建房用地報告》，經雷打石鎮養鯉村民委員會和被申請人同意，申請人被批準建設臨時工棚。根據《湖南省實施<中華人民共和國城鄉規劃法>辦法》第三十三條第一款之規定：“臨時建設不得超過二層且高度不超過十二米，使用期限不得超過二年。臨時建設因特殊情況需要延長使用期限的，經原批準機關批準，可以延長一次，但延長期限不得超過二年。延期申請應當在使用期限屆滿前三十日內提出。”申請人建設使用臨時工棚的使用期限早已到期。
2、關于本案建筑物的權屬登記及用地審批情況，被申請人曾至株洲市天元區自然資源局進行調查查詢，株洲市天元區自然資源局至實地進行勘察核實后，于2024年9月27日回函確認，案涉建筑物為一層磚木結構建筑物，總面積400平方米，用于生產生活，且該建筑物未辦理相關用地、規劃審批手續，無房屋產權證，故案涉建筑物未取得任何用地、審批、鄉村規劃建設等手續，屬于違法建筑的事實清楚。雖然申請人曾在2005年進行建設用地報告，但在使用期限到期屆滿后，申請人在長時間內均沒有補辦相關規劃部門的審批手續，其違法行為是一直持續的。
二、被申請人作出的《限期拆除違法建筑決定書》所適用的法律正確。因申請人違反《中華人民共和國城鄉規劃法》第四十一條的規定， 被申請人作為鄉鎮政府，依據《中華人民共和國城鄉規劃法》第六十五條之規定：“在鄉、村莊規劃區內未依法取得鄉村建設規劃許可證或 者未按照鄉村建設規劃許可證的規定進行建設的，由鄉、鎮人民政府責令停止建設、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”對申請人的違法建筑作出《限期拆除違法建筑決定書》，沒有超出執法權限，且適用法律正確。
三、被申請人作出的《限期拆除違法建筑決定書》程序合法。
1、2024年9月，被申請人和株洲市天元區自然資源區對申請人建筑物進行了踏勘核實、調查取證，核實了申請人的建筑物至今未辦理相關用地、規劃審批手續，無房屋產權證，未取得鄉村建設規劃許可證等。2024年10月22日，被申請人對申請人進行了調查談話，并形成了《談話筆錄》，收集了申請人在2005年7月5日所提出的《建房用地報告》，這些均再次確認了以上申請人建筑物為違法建設的事實。據此，被申請人已全面履行了事實調查、收集證據的義務。
2、2024年10月22日，被申請人對申請人作出了《限期拆除違法建筑告知書》，并給予了申請人陳述和申辯的期限，申請人拒簽該材料，已在送達回證上注明。
3、2024年11月14日，被申請人對申請人作出了《限期拆除違法建筑決定書》，并給予了申請人提出行政復議或提起行政訴訟的期限，申請人已簽收該材料。
4、2024年12月12日，被申請人對申請人作出了《限期拆除違法建筑催告書》，并給予了申請人陳述和申辯的期限，申請人拒簽該材料，已在送達回證上注明。
以上，被申請人嚴格按照法律程序，進行了現場勘驗調查，給予了申請人陳述申辯的期限，保證了申請人申請行政復議及提起行政訴訟的權利，故申請人所稱的違反法定程序與事實不符。
經審理查明：涉案建筑物為一層磚木結構建筑物，總面積400平方米，位于株洲市天元區雷打石鎮污水處理廠兩側。經被申請人調查認為涉案房屋未辦理相關用地、規劃審批手續，無房屋產權證。2024年10月22日，被申請人對現場進行勘驗，對申請人進行調查詢問。同日，被申請人認為申請人未經規劃行政主管部門審批，擅自建設房屋違反了《中華人民共和國城鄉規劃法》第四十一條之規定，作出了株天雷打石鎮限拆告字〔2024〕第（0031）號《株洲市天元區雷打石鎮人民政府限期拆除違法建筑告知書》。2024年11月14日，被申請人依據《中華人民共和國城鄉規劃法》第六十五條作出株天雷打石鎮限拆決字〔2024〕第（0031）號《株洲市天元區雷打石鎮人民政府限期拆除違法建筑決定書》。2024年12月12日，被申請人作出株天雷打石鎮限拆催字〔2024〕第（0031）號《株洲市天元區雷打石鎮人民政府限期拆除違法建筑催告書》，要求申請人自收到本催告書之日起5日內自行拆除上述違法建筑物，并給予了申請人陳述和申辯的權利。
上述事實有2005年7月5日《建房用地報告》、2024年9月27日株洲市天元區自然資源局出具的《工作聯系回函》、2024年10月22日《談話筆錄》、2024年10月22日株天雷打石鎮限拆告字〔2024〕第（0031）號《限期拆除違法建筑告知書》及《送達回證》、2024年11月14日株天雷打石鎮限拆決字〔2024〕第（0031）號《限期拆除違法建筑決定書》及《送達回證》、2024年12月12日株天雷打石鎮限拆催字〔2024〕第（0031）號《限期拆除違法建筑催告書》及《送達回證》等證據予以證實。
本府認為，被申請人株洲市天元區雷打石鎮人民政府依法對不符合城鄉規劃的建設行為進行調查處理時，應當對照同時期編訂的規劃圖，依據規劃確定的建設用地來確定該建筑物是否屬于違法建筑。被申請人認定申請人未取得建設工程規劃許可擅自建房，但是未能提供申請人建房時該宗地是否屬于規劃范圍的證據，屬于主要事實認定不清、證據不足。據此，依據《中華人民共和國行政復議法》第六十四條第一款第一項之規定，復議決定如下：
撤銷被申請人作出的株天雷打石鎮限拆決字〔2024〕第（0031）號《株洲市天元區雷打石鎮人民政府限期拆除違法建筑決定書》。
申請人如對本決定不服，可以自接到本決定之日起15日內向人民法院提起訴訟。
株洲市天元區人民政府
2025年2月14日